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由于粮食生产自然风险大、比较收益低，而政府出于粮食安全的考虑，限制了农业要素由农业向工业的自由流动，一方面避免了粮食价格的大幅度波动，另一方面使得粮食产业长期处于低收益状态，无法通过自由调整实现工农业的均衡。
正是政府的限制，使得粮食生产收益长期处于较低状态，所以政府对粮食进行补贴，就是一种互利的交换，而不是政府单向支出。
刘晓雪认为，正是政府的这种考虑，体现了粮食公共产品的属性，政府的目的就是降低粮食产量和粮食价格的大幅波动。
二是从粮食供应方，也就是农民的角度看，粮食也应该被视为公共产品加以妥善对待。
首先，粮食生产不同于工业生产和工业产品，不具有过程的可控性和产品的耐贮藏性，粮食的供应弹性很低，在孩子教育投入、农业生产资料的投入、预防风险的储蓄等刚性货币需求压力下，农民手中留不下粮来，他们更容易被迫出售粮食，甚至在低于货币性生产成本的情况下出售粮食，出现“谷贱伤农”
的情况。
其次，粮食作为生活必需品，国家不可能在粮食供应短缺的情况下任由粮价上涨，即粮食的低需求弹性这一市场属性对农民有利的一面也因其特殊的效用被国家“剥夺”
了。
“剥夺”
了人家的，就得向人家提供补偿。
据中国人民大学农业与农村发展学院孔祥智教授等的研究，新中国成立60年中，中国农民为国家工业化、城镇化建设做出了巨大的贡献，通过工农产品价格“剪刀差”
为工业化提供资本积累和降低成本，为非农产品提供充裕而廉价劳动力和土地资源，粗略估算也达到了1713万亿元。
回报农民，进一步落实“多予、少取、放活”
政策，建立以工促农、以城带乡的长效机制，让农业增产、农民增收、农村搞活，国家责无旁贷。
而且，这也是建成全国大市场、推动国内消费、促进内需、实现经济转型升级的必由之路，必须放在教育、卫生等公共事业的高度加以重视和进行实质性的投入。
此外，粮食生产受到耕地、淡水等自然条件约束，极易产生大起大落的情况，相关的水利、交通、储运等基础设施建设只有国家才能承担，国家也必须承担起来；粮食生产与消费在空间上存在错配，确保产区有种粮积极性、销区粮食供应充足且价格稳定，国家必须承担宏观调控责任；粮食生产与消费在结构上存在紧密的对接，如何构建一个信息反映灵敏、供给渠道顺畅的粮食供求保障体系，亦是市场难为、国家不可推卸的责任。
凡此种种，都体现出粮食不止是商品，它的公共产品属性亦非常明显，应该受到高度重视。
二、建立和完善粮食安全保障体系：政府义不容辞粮食既是商品，又具有公共产品的属性，这样自然就会产生问题：哪些该是交给市场的，哪些该是交给政府的？
从理论上讲，在市场经济条件下（即便是当今市场经济条件并不完全的条件下）的粮食生产、交易市场，参与粮食生产、交易价值链中每一环节活动的主体，包括农民和企业，一般都具有完全市场参与能力，即他们都能根据自身条件（资源禀赋、成本状况、生产与经营能力、资金实力、市场开拓能力等），确定自己的经营目标、策略和方法、渠道，即对农民而言，种什么、种多少、卖给谁、以什么价格卖、卖多少、自己存多少等，都是自己确定的。
那些参与合作经营、公司加农户经营等的农民，其经营行为也主要是自主决策、自行采取的，理论上并不受外界的干预。
企业也是一样。
在这个粮食市场中，价格信号，包括生产资料价格、劳动力价格、产品销售价格等，是引导农民和企业开展生产经营活动的主要牵引力。
合算就做，不合算就不做，这就是理论上粮食市场参与者的自由选择权。
以价格信号为基础建立的粮食市场体系，包括种子市场、生产资料市场、劳动力市场、储存市场、物流市场、食品加工市场、粮食与食品分销市场、售后服务市场以及国际贸易市场、金融与保险市场等，都是由这些“理性经济人”
自由结合、共同发展起来的，由市场这只“看不见的手”
进行调控。
在这个市场中，一样存在高明者、弱智者，一样存在弱肉强食、尔虞我诈，一样存在相互合作、共同发财。
赢者自然得意，输者黯然离场，谁也怪不得谁。
但粮食具有公共产品的属性，国家这只“看得见的手”
参与到了整个粮食生产、交易价值链之中。
粮食市场的价格信号是用各种政策性补贴、税收优惠扭曲过了的，粮食市场也是在政府政策引导甚至是主导下建立起来的，国际粮食贸易规则是靠各国政府针锋相对谈出来的。
农民和企业正是在这样的市场环境下开展自主生产与经营，实现利益最大化的。
那么，在粮食市场上，政府又是如何以政策和行政之手参与进来的呢？
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