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从乾隆晚期开始，有些地方就出现了“财政亏空”
，即地方政府财政收入不敷支出，不得不负债经营。
到了嘉庆年间，这已经成了各地的普遍现象，几乎每省每县都出现了财政亏空。
为了维持政府运转，为了给官员开支，各地政府不得不四处借债，有的甚至向地下钱庄借高利贷……
三
除了腐败之外，大清王朝还有太多难题没有答案。
乾隆皇帝带着“十全老人”
的荣耀光荣地进入了历史，他积累起来的一系列深层次的结构性矛盾，却像定时炸弹一样，在嘉庆任内一个接一个地爆炸。
首先，大清王朝面临着前所未有的人口压力。
清以前的历史上，中国人口一直在一亿以下徘徊。
乾隆六年（年），第一次全国规模的人口普查结果是全国共有人口一亿四千万。
由于经济繁荣，农业发展，到乾隆六十年（年），人口增至二亿九千万，远远超过中国历史上任何一个时期。
乾隆之后，虽然国力大衰，但是人口还是沿着它固有的惯性规律发展下去。
嘉庆十六年（年），人口达到了三亿五千万。
这么多人的吃饭问题，是中国历史上从来没有遇到过的。
人口增长使得人口与耕地的矛盾激化，越来越多的底层人口陷入了绝对贫困化，大批人口脱离土地、四处游荡，使得社会处于不安定的边缘。
数十年来，数以百万级的无业流民聚集在楚、粤、赣、皖、黔等省，这些人的存在正是导致白莲教起义的主因。
白莲教起义被镇压了，可是流民问题仍然没有解决，起义随时有可能再次发生。
陈德行刺案是这个问题的最佳注解。
与人口问题相伴的，是大清王朝严重的财政危机。
由于人口增长，粮食紧缺，加上美洲白银大量涌入，嘉庆年间，物价已经比乾隆初年上涨了三倍。
然而，由于固守康熙皇帝做出的“滋生人丁，永不加赋”
的承诺，清王朝的财政收入却没有同比例增长。
也就是说，到了嘉庆时期，政府的财政收入比乾隆初年实际上是减少了三分之二。
这是各级政府出现巨额财政亏空的一个重要原因。
财政危机又导致了乱收费问题的加重。
为了弥补财政缺口，各地政府只能拼命向老百姓层层加码，于是各种千奇百怪的收费项目出现了。
虽然朝廷规定不加赋，但是各地政府利用各种借口，不断加重农民负担。
农民承担的额外税负比正税要多出数倍，甚至十数倍。
各地百姓上访的案卷堆积如山，然而官员们根本不以为意，因为“州县亦熟知百姓之伎俩不过如此”
，民与官斗，永远是输家。
大清王朝社会矛盾处于激化边缘，轻则民众聚集，演成暴力事件，重则揭竿而起，“是以往往至于激变”
。
四
责任心极强的皇帝几乎夜夜不能安眠。
他在御榻之上辗转反侧，苦思解决之策。
他决心加大“新政”
力度，对贪官发现一个，撤换一个，绝不手软。
从嘉庆七年到十年（—年），几乎每个月都有重要的人事调整。
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