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内官即中央政府之官，是分事而治的。
全国的政务，都汇集于此，依其性质而分类，一官管理一类的事。
又有综合全般状况，以决定施政的方针的，是即所谓宰相。
外官则分地而治。
在其地界以内，原则上各事都要管的。
出于地界以外，则各事一概不管。
地方区划，又依等级而分大小。
上级大的区划，包含若干下级小的区划。
在行政上，下级须听上级的指挥。
这是历代官制的通则。
列国并立之世，到春秋战国时代，已和统一时代的制度相近了。
因为此时期，大国之中，业已包含若干郡县。
但其本身，仍只等于后世一个最大的政治区域。
列国官制：今文家常说“三公”
“九卿”
“二十七大夫”
“八十一元士”
。
但这只是爵，没有说出他的职守来。
三公依今文家说，是司马、司徒、司空。
九卿无明文。
古文家说，以太师、太傅、太保为三公。
少师、少傅、少保为三孤。
冢宰（天官）、司徒（地官）、宗伯（春官）、司马（夏官）、司寇（秋官）、司空（冬官），为六卿（许慎《五经异义》）。
按今文说的三公，以配天、地、人（司马主天，司徒主人，司空主地）。
古文说的六卿，以配天、地、四时。
此外还有以五官配五行等说法（见《左传》昭公十七年、二十九年。
《春秋繁露·五行相胜篇》）。
这不过取古代的官，随意拣几个编排起来，以合学说的条理而已，和古代的事实，未必尽合。
古代重要的官，不尽于此，并非这几个官特别重要，不过这几个官，亦是重要的罢了。
司马是管军事的，司徒是统辖人民的，司空是管建设事务的。
古代穴居，是就地面上凿一个窟窿，所以谓之司空（“空”
即现在所用的“孔”
字）。
《周官》冬官亡佚，后人以《考工记》补之（其实这句话也靠不住。
性质既不相同，安可相补？不过《考工记》也是讲官制的。
和《周官》性质相类，昔人视为同类之书，合编在一起，后人遂误以为补罢了）。
《周官》说实未尝谓司空掌工事，后世模仿《周官》而设六部，却以工部拟司空，这是后人之误，不可以说古事的。
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