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二、高等教育评估管理机制的理论分析：公共管理范式的视角
本书从公共管理的视角来研究我国高等教育评估管理机制的发展变迁和改革建构问题。
对高等教育评估管理机制的研究和认识直接关系到高等教育评估的具体实施，关系到高等教育评估目的的实现。
另外，作为一种管理实践活动，高等教育评估管理行为背后肯定会有一定的理念指导。
当然，可能我们在具体的实践中并没有意识和注意到某一管理理念的存在，但是它必定是存在和发挥作用的。
有可能作为一种潜在的无意识存在，已经内化为我们一种下意识的自觉，指导着高等教育评估的管理。
自20世纪80年代中期我国高等教育评估产生以来，它在不断地发展壮大。
从起初的评估设想和尝试到评估的试点，再到范围的逐步扩大，高等教育评估一步步成为政府管理高校的重要宏观手段。
当下，我国的高等教育评估主要由政府主导，包括本科教学水平评估，博士点、硕士点、重点实验室评估和“211”
工程、“985”
工程等项目评估，其中以政府实施的高等学校本科教学水平评估最为社会所关注。
在从试点到统一实施的十几年时间里，其在客观上保障了一定的教育质量，但是也出现了很多问题，被社会各界所质疑，如监管不力，腐败丛生，造假严重，劳民伤财。
除了政府实施的评估以外，还有以大学排名为主的社会中介评估。
它们在给公众提供高校评估信息的同时，也受到来自高校和公众的质疑——它们的评估科学吗？合理吗？有效吗？当然，除了上面谈到的外部评估，还有高校自身进行的内部评估。
伴随着政府本科教学水平评估的实施，各高校也开始着手建设内部评估保障体系，纷纷成立了评估办公室。
一方面，负责迎接政府的本科教学水平评估；另一方面，也开展校内评估，如学生评教等。
虽然校内评估也已经逐渐发挥作用，但是其仍然更多地表现为政府本科教学水平评估的附属产物，缺乏相对的独立性，并没有成为校内质量保障的很好力量。
综观我国高等教育评估的现状，问题重重，但是问题的症结又在哪里呢？笔者认为问题的症结在于管理机制。
因为，不同的管理机制有着不同的管理理念指引，强调不同的管理主体，有着不同管理方式和管理重点的选择。
这直接关系着整个高等教育评估的实施和发展。
因此，笔者选择公共管理理论来对其进行研究和分析。
公共管理理论是一项重要的社会理论，对理解和指引人类活动具有不可替代的作用。
人类是群居性的高等动物，自从人类社会产生以来就有了处理群体生活的组织活动，这就是最早的公共管理活动。
随着人类社会的发展与进步，公共管理活动的范围和复杂性都在不断扩大，最终促成国家和政府的产生。
在国家和政府产生以后，国家和政府就成了管理公共事务的主体。
它们除了要履行政治统治职能外，还要履行社会管理职能，以维持社会的正常运转，促进社会发展。
伴随着人类社会从农业社会转变为工业社会，再从工业社会转变为信息社会，政府公共管理的范围和难度进一步加大，政府在公共管理中所扮演的角色和发挥的作用也在不断地发生着微妙的变化。
与此同时，其他组织和个人也越来越有意识，并积极要求参与到公共事务的管理中。
公共事务管理正发生着深刻变化。
与这种现实变化相一致的是，公共管理理论的理论范式也在发生着转移。
传统公共行政理论和治理理论是公共管理理论的两种主要范式，它们发端于不同的时代背景，有着不同的思想内核。
治理理论更多地被认为是代替传统公共行政理论，适应新的时代发展要求，指引公共管理事务改革的新兴理论。
公共管理理论范式从传统公共行政走向公共治理有其必然性，这种转移代表了时代发展的方向，在公共管理领域已被普遍接受和认可。
本书运用传统公共行政理论和治理理论对我国高等教育评估现行管理机制和未来管理机制的改革方向进行解读和建构，并提出具体改革建议。
这两种理论范式具有鲜明的时代性。
传统公共行政理论是19世纪末20世纪初在美国兴起，并在20世纪80年代之前在世界占有主导地位的公共管理理论。
治理理论则是在20世纪八九十年代逐渐兴起，适应新时代发展特征和要求的公共管理理论。
我国的高等教育评估自20世纪80年代中期产生以来，由于受中央集权政治体制的影响，一直是政府在掌控，其传统公共行政的特征明显。
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