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二、清代县辖政区的设置与变革
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（一）顺治、康熙年间裁撤冗员
明清鼎革之际，清始入主中原，夹满洲习俗并渐次采纳明代制度，成满汉杂糅之新体制，此单就中央机构杂用满员、汉员而言，于地方行政制度，则多仍因明代而未有大的调整。
此际虽值戎马倥偬，然制度之推行均有条不紊。
对于州县行政体制而言，有鉴于明代州县官员冗繁，顺治三年，谕令“精兵简政”
，以省开支、以纾民困:
谕吏部。
朝廷设官治民，而冗员反致病民。
各府设推官一员，其挂衔别驻推官尽行裁革。
大县设知县、县丞、典史各一员。
小县设知县、典史各一员。
一切主簿，尽行裁革。
原管职事，大县归并县丞，小县归并典史。
其裁过推官、主簿，赴部改选。
至各府同知、通判各赘员可裁者，通察具奏[19]。
细揣奏令，其中涉及州县等基层政权的机构设置。
依此，每县均设知县、典史二员，县丞则依据县份行政事务繁简程度设立，主簿一职则尽行裁撤，每县仅有两至三人的正式行政人员，可谓极其精简。
但这项看似“整齐划一”
的制度安排并未得到有效遵循，如主簿一职，原定尽行裁撤，但就在顺治八年，规定县丞、主簿、典史、驿丞等官，由吏部酌量选授[20]。
可见，该谕令尽裁主簿，只以二三正式行政人员担负整县行政事务，略显操之过急，后不得不加以纠正。
这一时期裁减冗员的尝试并非出于有前瞻性的制度考虑，而是其时财政收支状况使然。
清初入关以后，政权尚不稳固。
赋税全额征收本已困难，加之各地灾荒频仍，不免有蠲免田赋、以揽人心的政治行为，再加之连年统一战争，军费支出庞大，财政困难是一直困扰清政府的中心问题之一。
以顺治十一年为例，其时每年财政节余仅有二百六十万四千六百两，但还要考虑到原额地丁中尚有临时水旱灾害蠲免及小民拖欠数目，难以全额征收。
而支出方面，除必要的行政费用及军费支出外，还有非预算支出之项，如每遇出征，需用银米及采买物料、饲养马匹、草豆、赏赉等项[21]，因此，“入不敷出”
是清初财政的基本格局。
清政府考虑裁减的冗员主要是非紧要州县的佐杂官。
明代州县体制设计中，州县衙门的佐杂官员为数不少，且除了巡检司以外，其余各员均与知县同城而治，甚或同署办公，大多只有一些临时性的行政安排而缺少专责。
清初顺康年间陆续裁撤了大量佐杂官员，最多的一次是康熙三十九年，一次性裁撤冗官336员，其中多数属州县佐杂官[22]。
这一时期，对佐杂职官的合并成为新的趋势，康熙二十五年改广西山角、山枣驿丞为巡检[23]，使驿站、治安事务合于一身，或以驿丞兼巡检，或以巡检兼驿丞，至雍正、乾隆时，成为裁汰佐杂冗员的重要手段之一。
表2-1清初财政收支状况
资料来源:《清世祖实录》卷84顺治十一年六月癸未，666页。
这一时期，困扰佐杂官员有效行使行政职能的问题还有俸禄。
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