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它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意的或以为符合其利益的非正式的制度安排。
它有四个特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式制度，而是持续的互动。
[7]俞可平从政治学的意义上对治理进行的定义是：“治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。”
[8]俞可平指出，治理的主体可能是政府组织，也可以是非政府组织，或政府与民间的联合组织。
而且治理的着眼点并不简单的是政府自身，而是整个社会。
全钟燮认为“治理”
概念是基于建构主义者的观点提出来的。
他认为，社会现实是由社会公民以及社会交际中特定的利益相关者所社会性地建构的。
从根本上说，治理途径集中体现在这样一个过程之中，通过共享经验和共担忧虑，参与治理活动的公民、群体、组织构建起一个主观间关系的现实。
[9]
世界银行中的许多学者参与并推动了近些年对治理的研究，他们把治理界定为公平而有效的惯例和组织制度，基于治理国家权威能够有效地服务于公共福祉。
他们甚至制定了一套衡量治理的指标，如：良好的问责能力，对公民的服务要求的回应能力，管理创新能力，公私部门的协作能力，分权管理，网络管理，人类资源管理，等等。
纵观这些对治理的定义和解释，我们可以发现治理是一个十分开放的概念，不断激发人们去思考、去探索。
对它的使用也涉及多个领域，既包括全球公共领域，也包括具体国家政府部门的公共领域，还可以包括更小范围的社区公共领域等，而且可以看出治理理论仍然在不断地拓展和创新，不断地发展和完善。
（二）治理理论产生的背景
治理理论首先在西方国家兴起，并逐渐发展，输出到亚、非国家，进而影响到政府和非政府组织管理公共事务的改革。
治理理论兴起主要有两个方面的原因，一方面是西方国家发展的现实要求对以控制为主要特征的传统公共行政进行改革。
这主要表现为西方福利国家出现管理危机。
在整个20世纪的大部分时间，传统公共行政理论主导着西方国家的发展，并且创造了公共行政的辉煌；但是20世纪七八十年代，传统公共行政的危机逐渐暴露，世界各国开始纷纷进行政府改革。
这场轰轰烈烈的政府改革有着深刻的社会背景。
宏观的社会背景是发达国家从工业社会向后工业社会、信息化社会的转型，代表传统公共行政的官僚制政府必须做出调整和改变才能适应社会的变化和要求。
20世纪70年代西方国家政府财政危机频发，政府机构日益庞大臃肿，效率低下。
曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，被誉为最行之有效的传统公共行政，遭到前所未有的挑战。
“政府失败”
已经成为不争的事实。
正如凯登所指出的那样，“官僚制的传统影响受到种种指责，特别是公共官僚制糟糕的绩效、日常管理中令人厌烦的限制、极不方便的烦琐、拖拉的办事程序、脸色难看的官员、恶劣的服务和贪污行为”
。
[10]新公共管理理论正是在20世纪80年代这种背景下，在英美应运而生，并迅速向世界各国扩展，发展成为一种世界潮流。
在这之后的几十年中，虽然官僚制依然存在，但是对它的改变已经成为不可抵挡的潮流。
伴随着新公共管理理论的发展和壮大，治理理论迅速崛起，并成为其最新的发展方向。
治理理论的兴起并不是绝对的偶然，而是公共管理在长期实践中不断探索和积累的结果，是“市场失灵”
和“政府失灵”
给公共管理带来严峻挑战时理论创新的结果。
古典经济学家亚当·斯密主张“市场万能”
，让市场中“看不见的手”
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