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春秋、战国之世，次等国大约方五百里，如《孟子·告子下篇》所说，“今鲁方百里者五”
便是。
大国则方千里，如《孟子·梁惠王上篇》所说，“海内之地，方千里者九，齐集有其一”
便是。
这其大小，就是《万章篇》所说的天子之国了。
所以孟子说梁惠王，说齐宣王，都希望他们行王政而王天下，因为他们实在有这个凭借。
在春秋以前，大国或次等国灭掉了别一国，大概都把它作为自己国里的一县，直隶于中央政府，其上更无任何等级。
战国时的大国，才有在边地置郡的，内地还没有什么郡。
郡的兵力比县要充足些。
所以战国时，秦王派甘茂去攻韩国的宜阳县，甘茂说：宜阳虽名为县，其实是郡，是不容易攻的。
内地用不到很厚的兵力，所以各国都不设郡。
到秦始皇灭六国，六国的人民都非心服，到处都有用兵力镇压的必要，所以把天下分做三十六郡，而郡就成为普遍的制度了。
所以郡的设立，根本就是为镇压起见，并不是为治理地方起见。
但是既不放心各地方的人民，怕其要反叛，县的兵力不足镇压，而要设置了许多郡守，又怕郡守的权力太大了，于己不利，于是每郡又派一个御史去监视着他。
到汉朝，皇帝不再派御史，而由丞相分派若干个史，出去监察各郡，这个史便称为刺史。
刺史本非行政官，一个刺史监察几个郡，只是办事上一个分划的手续，并不是什么行政区划，所以其初并没有州的名目而称之为部。
这部字，便是现在部分两个字的意思。
到后来才改称为州，但是名目虽改，其实权还是一样。
直到后汉灵帝时候，改刺史为州牧，其实权才有变更的。
改刺史为州牧，前汉时就有此举，但是不久又改回来了。
当时主张改刺史为牧的人，议论是这样的，他们说：刺史的责任在监察太守，可是他们的官位比太守小，他们的资格也比太守浅。
政治上的秩序，是要使大官去治小官，不该使小官去治大官的。
所以要把刺史改名为牧，算做太守的上级官，用资格深的人去做。
其实这话是错的。
监察和行政是两个系统。
监察一系的官吏，可以监察行政官，乃其职权如此，并非把其官位和所监察的官的官位，比较大小而定的。
而在事实上，则行政官宜用资格较深的人，监察官宜用资格较浅的人。
因为行政有时候要有相当的手腕，而且也要有相当的技术，这是要有经验然后才能够有的，所以要用资格深的人。
至于监察官，则重在破除情面。
要锋锐，不要稳重。
要有些初出茅庐的呆气，不要阅历深而世故熟。
要他抱有高远的理想，看得世事不入眼，不要他看惯了以为无足为怪。
要他到处没有认得的人，可以一意孤行，不要交际多了，处处觉得为难。
把现在的事来说，学校里初毕业的人，文官考试刚录取的人，宜于做监察官。
在官场上办过若干年事情的人，宜于做行政官。
而且行政官和当地的人，总不能毫无联络。
对于土豪劣绅等，有时虽明知其不好，也不容易专走方路，把他们尽情惩治的，因为如此，他就要暗中和你为难，使你缓急之际办事棘手，有时为害甚大。
就是平时的政务，也不免要受他牵掣的。
我前文说行政官必须要有些手腕，这也是其中的一端。
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