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而刘备军从一开始就采取了政令统一的方式，尤其是在秦瑱将军政分管之后，政务便是单独一个整体。
这种整体使得他们可以更有效率的统筹各地的问题，给出相应政策。
但在秦瑱出任江东都督之后，他们短期内又变成了分封制的情况。
江东是一套施政体系，淮南和徐州、豫州等地又是另一套施政体系。
后来秦瑱夺取了交州，体系由两套变成了三套，除了江东之外，又多了一个交州。
也就是刘备现在手下干才足够多，不然的话其麾下行政早就乱成一团了。
不过之前虽然没乱，此时在将治所迁到荆州后，问题也直接暴露了出来。
举个很简单的例子，原本刘备在淮南之时，刘馥虽然是扬州刺史，却只管理着淮南的民政，江东的政令由秦瑱主管，刘馥没有插嘴的余地。
但现在秦瑱卸任了江东职位，刘馥也被留在了淮南，那扬州的政务该不该刘馥管？
如果刘馥要管的话，各地主官未必听话，如果刘馥不管，鲁肃也不敢僭越，那就变成了没人管。
同理，刘先作为荆州别驾，总管一州事务，秦瑱身为军师将军，总管全境的政务。
由于职权不明，秦瑱委任的官员，刘先能不能调动？那些官员又该不该听令？如果上下政策相悖又该怎么办？
这种问题数不胜数，几乎困扰着刘备麾下核心圈层许久，几乎无人能解。
为了尽快搞定这个状况，刘备便属秦瑱以征东将军府事，让其进行改革。
秦瑱受命之后，眼见治理体系混乱，便直接打破了原有体系框架，参照之前建立监察司，建立了一府八司。
所谓一府，即是征东将军府，以他这个军师将军为主，负责大框架的建立。
而这八司，则分别是户籍司、吏员司、兵马司、刑罚司、工技司、审计司、教育司、卫生司。
这八司每司设一司长，直接对将军府负责，专职权限高于所有地方官员。
其中，张昭就任户籍司长，简雍就任吏员司长，刘晔就任兵马司长，其余五司司长则分别由陈群、郑浑、刘巴、袁涣、张机担任。
也是为了避讳，本来秦瑱准备任命尚书，但考虑尚书是朝廷便知，只能以司长先代替。
如此一经改革之后，刘备的将军府实际上便成为一个独立于现有体制的小朝廷。
各司上任之后，顿时职权分明，不再像之前一般混乱，政令也通畅了不少。
然则改革体制却只是秦瑱改革的第一步，八司的建立也是他接下来的改革方向。
首先针对户籍司，秦瑱提出改变现在的基层结构，推广之前在寿春使用过的保甲制度。
要如此改革，是因为现在他们麾下地广人稀，乡亭作为基层结构已不适用。
有的亭由于人口迁徙，几乎已经了无人烟，可有的亭却收纳大量百姓，拥挤不堪。
因而要建立更有效的基层组织，就需要从人口下手，以人口为基准来建立基层组织。
其次是针对吏员司，由于察举制已然名存实亡，秦瑱便决定开始实行科举制。
在初始实行的十年之内，每年一考，依照成绩取士，直到官员满额之后，改为三年一考。
同时，针对官员的在任和施政状况，采取绩效制，依照就任期间经济人口发展状况，来进行评定。
每年进行一次评定，三年进行一次总评，在任绩效决定了官员升迁与调任。
如果三年期满却没有做出成绩，或者境内出现反叛事件，一律将官员取缔。
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